隆冬时节，湖北省武汉市国土资源和规划局读报用报工作座谈会上，市国土资源和规划执法监察支队负责同志说到的一个情况引起了记者的注意。他说，面对土地违法问题查处难、执行难，在感到困惑时，是《中国自然资源报》（原《中国国土资源报》）刊登的外地查处经验给了他们很大启示。在外出学习考察的基础上，他们积极开展国土资源行政处罚改革试点工作，在武汉市重点办、市法制办的具体指导及有关部门的支持下，完成了《武汉市违法用地上建筑物处置办法》（以下简称《处置办法》）起草工作。经过实践检验，收到了较好效果。

　　一周后，记者为此专门采访了武汉市国土资源和规划执法监察支队但卫斌副支队长。

山重水复疑无路

　　在土地执法监察岗位上干了近20年的但卫斌谈起土地违法问题直摇头，尽管国土资源部门持续深化源头防范，加大执法力度，及时发现和处置违法行为，但土地执法难、行政处罚决定执行不到位、违法状态难以消除的问题仍然十分突出。究其原因就是违法占地者付出的成本太低，法律高悬的利剑无法落下。

　　“这恐怕是全国性的问题。”但卫斌说。

　　经过系统梳理，他们总结了土地执法中遇到的5个方面的难题：

　　一是拆除难。由于国土资源部门没有强制执行权，土地违法案件只能申请法院强制执行。往往是法院受理了，但因种种缘故执行不了，客观上造成了对违法者不再追究的现象。

　　二是没收难。对违法用地上新建的建筑物实施没收的行政处罚后，接受的主体是谁？处置的方式和程序？对这些问题法律没有明确的规定，财政部门也拒绝接收，理由是罚没款可入库，实物没办法接受。

　　三是自由裁量权的适用问题。湖北省根据违法占用土地的面积规定了5元~30元的罚款自由裁量标准。在查处中，有程序性违法和实质性违法，何谓程序性违法？比如有些国家重大线性工程在用地手续正式批准之前提前开工；而有些违法者为了获取私利，如在农用地上建小产权房，没有任何用地手续乱占滥用土地就是实质性违法。实际工作中，如果仅以违法面积作为适用自由裁量权的唯一标准，容易造成很不公平的现象：经营性的违法用地项目主观恶性大却适用较轻的罚款标准，市政基础设施程序性违法主观恶性小却适用了较重的罚款标准，客观上造成执法效果不佳。

　　四是耕地破坏鉴定难。法律规定，违法占用基本农田5亩以上、耕地10亩以上，造成种植条件严重毁坏或者严重污染的，可追究刑事责任。实践中，涉嫌土地犯罪案件，往往需要国土资源部门出具耕地破坏鉴定意见。但由于耕地破坏程度的认定没有统一的技术标准和程序规范，导致因破坏耕地犯罪而被依法追究刑事责任的案件极少。

　　五是行政处罚内容难落实。按照法律规定，不符合土地利用总体规划的，地上建筑物应予以拆除。对于重大市政基础设施，局部调整规划的情况比较常见，在规划调整之前只能视为不符合规划，但这类项目又不可能拆除。同样的情况在责令退还土地的行政处罚环节中也出现，执法者在监督日益严格但处罚内容却又难以落实的困境中束手无策。

　　梳理完执法工作实际中遇到的矛盾和问题后，他们开始了系统研究，并有针对性地对痛点和难点问题进行破解。

柳暗花明又一村

　　今年9月14日，由武汉市人民政府出台的《武汉市违法用地上建筑物处置办法》正式实施。

　　这一成果来之不易。但支队说首先要感谢上级单位和领导的重视。2017年9月，原湖北省国土资源厅报经原国土资源部同意，将武汉市列为土地行政处罚改革试点城市，并下达批复，要求武汉市尽快拟定违法用地上建筑物的处置规定并以市政府规范性文件形式颁布实施，形成可复制的经验向全省推广。

　　但卫斌介绍，《处置办法》的出台，解决了地上建筑物的拆除决定难以执行到位的问题。《处置办法》建立了对拆除地上建筑物的裁执分离模式，由区政府根据人民法院的裁定，组织违法用地上建筑物所在地的街道办事处和相关部门实施。这一模式最积极的意义在于不仅解决了行政机关依法行政的问题，化解了法院执行力量不足的矛盾，更是以“责任”倒逼“压力”，增强了各区人民政府和街、乡、镇依法用地、依法管地的意识，改变了基层政府的用地观念，确保了土地管理和土地执法的效果。

　　同时，《处置办法》还解决了没收的地上建筑物无人接收，无法处置的问题。其对非市政基础设施的项目设计的路径是：国土资源部门下达没收的行政处罚决定——移交给区政府指定的部门——区政府组织建筑质量安全、消防等相关管理部门进行论证——经论证后符合各项管理规定的，采取评估后随宗地挂牌，或者由接收单位临时使用的方式处置——论证后不符合管理规定的，由区政府组织相关部门拆除。通过上述两种处置方式，一方面使一部分严重影响城市规划，不符合建筑质量安全的建筑物得以拆除；另一方面，也使一部分暂时建在农用地上，但具有一定利用价值，可以保留使用的建筑物“物尽其用”。同时，违法建筑物被没收后，通过评估，其价值列入土地成本，后续可随所在宗地一并挂牌，也防止了国有资产的流失，体现了对违法建设者的惩处。

　　此外，重大市政基础设施违法用地的问题也得到了解决。按照原国土资源部的要求，新增建设用地报批前，存在违法用地行为的，必须依法处理到位才能办理用地手续，否则按非法批地处理。

　　《处置办法》根据《国土资源行政处罚办法》的规定，对没收的市政基础设施项目，由土地主管部门通过一事一请示的方式，拟定处置方案报同级人民政府批准后，在项目供地时将没收的建筑物划转给依法取得土地使用权的单位。《处置办法》规定，没收的市政基础设施应依法完善各项行政审批手续并经验收合格后方可投入使用。

　　但是，重大基础设施项目的公益性质身份不能成为违法用地的理由。《处置办法》只是给重大项目依法推进设置了通道，对于其违法用地行为，土地管理部门一方面依法给予行政处罚，另一方面也须向纪检监察机关移送案件线索，对涉嫌破坏耕地犯罪的还将移送公安机关依法追究刑事责任。

　　牛刀小试，成效明显。武汉市国土资源和规划执法四大队大队长王永辉向记者介绍了《处置办法》出台后办理的首宗案件。

　　11月上旬，武汉市国土资源和规划局与洪山区洪山街道办理了非法财物移交手续，将依法没收的位于洪山区李桥村集体土地上1273平方米的建筑物移交洪山街道办事处，洪山街道经区人民政府同意，对没收的地上建筑物进行代管并采取评估后租赁的方式处置，收益上缴国库。至此，历时一年多，以前非常棘手、不好处理的案子，在《处置办法》出台后终于顺利落地。

　　此外，他们还制定出台了《非法占地案件行政处罚自由裁量权参照执行标准》《武汉市耕地破坏鉴定暂行办法》等一系规范性文件，对土地执法中的痛难点问题进行了系统性的解决。

　　但卫斌介绍，新的自由裁量权规范突破了原有仅以面积大小作为自由裁量标准的规定，本着“分类指导、精准打击”的原则，将违法面积、项目性质、危害程度相结合，确定自由裁量权的标准。为了确保耕地破坏鉴定意见的科学性，他们引入第三方技术鉴定机构对耕地破坏程度进行技术认定，为国土资源部门出具鉴定意见提供了技术支撑。武汉局与华中农业大学共同研究制定的《耕地破坏鉴定技术规范》已成功通过省级地方性标准的立项审核，有望成为全国首例作为地方性推荐标准出台的耕地破坏鉴定技术规范。