武汉市人民政府法制办公室  武汉市国土资源和规划局

      一、为什么要制定《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》？

      随着城市经济的发展，城市地下空间的开发利用越来越受到社会重视，需求量越来越大。2007年10月1日起施行的物权法明确规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，为地下空间的土地供应提供了法律依据。目前我市地下空间开发利用管理尚不能适应新形势的要求，主要体现在:一是地下空间开发利用缺乏统一、详细的规划作为指导。不同功能的地下工程建设缺乏明晰的层次安排；不同建设主体根据自身需要建设的地下设施之间缺乏整体性、连通性，缺乏综合效益。二是地下空间的产权关系不明确，按照 “谁投资、谁所有、谁受益”的原则，如果地下空间开发利用项目不能办理房屋、土地登记，将难以保障投资人合法权益，势必影响投资者的积极性。三是地下空间开发利用有关政策仅在个别试点地区适用，尚未在全市范围推行。由于地下空间开发建设的成本、风险、建设周期明显高于地上建设，因此需要政府给予积极引导和大力支持。四是对建成后地下空间的使用要求不够明确，对地下空间违法的行为缺乏有效监管。

      因此，为了合理引导、积极促进我市地下空间的开发利用，实现城市建设地上地下空间协调发展，制定地方政府规章，对地下空间的开发利用予以规范，十分必要。

      二、本《规定》主要在哪些范围内对地下空间开发利用进行规范管理？

      《规定》适用于本市城市规划区内地下空间的开发利用管理。理由：一是《城乡规划法》第三十三条明确规定，“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应”。二是上位法对地下空间开发利用只有原则要求，而地下建筑的管理较之地面建筑的管理更加复杂，具体的管理办法尚需要在实践中逐步摸索完善；三是本规定出台主要是为了促进城市重点区域——城市规划区内可以开发使用的公共空间的地下建设以及管理；四是地下空间建设较之地面建筑具有建设投资大、对土地改变大等特点，更加需要确保建设的科学性、合理性。因此，根据武汉市目前的实际情况，在适用范围方面不宜定得过宽，《规定》中明确将适用范围限定在城市规划区范围以内的地下空间。

      由于地下管线管理比较复杂，武汉市已有专门的政府规章对其进行规范，本《规定》对地下管线的管理不再单独进行规定。同时，关于地下人民防空工程的管理，本《规定》仅作了原则性规定，并明确由市民防行政主管部门制定具体办法，对平战结合的地下空间开发利用项目进行规范。

      三、地下空间开发利用规划如何编制？

      为了确保合理、有序开发我市地下空间，《规定》明确规定了应当编制地下空间开发利用专项规划以及地下空间建设规划，并按照规定程序报批。其中，地下空间开发利用专项规划应当包括地下空间开发利用的发展战略，规模需求、空间布局，禁止、限制与适宜开发利用地下空间的范围，重点地段地下空间建设规划要求，近期建设及实施措施等相关内容。地下空间建设规划分为重点地段和其它地段地下空间建设规划，重点地段地下空间建设规划由市规划行政主管部门组织编制，明确规划范围内地下空间的开发范围、总体布局、使用性质、建设规模、竖向高程、出入口位置、连通方式、分层要求等内容；其它地段的地下空间建设规划应当结合项目建设情况依法组织编制。

      四、地下空间开发有哪些土地供应方式？如何确定地下建设用地使用权土地出让金标准？

      一是明确了开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。同时，为了保护已设立的建设用地使用权和其他用益物权，《规定》重申了《物权法》有关“新设立地下建设用地使用权，不得损害已设立的建设用地使用权和其他用益物权”的规定。

      二是明确了地下空间开发利用的土地供应方式。《规定》第十一条规定“地下空间开发利用项目土地供应方式按照下列规定执行：（一）符合划拨用地目录的，可以划拨方式供地；（二）工业用地、经营性用地以及同一宗地有2个及以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让供地；（三）地下交通及其他市政公用设施建设项目附属的工业、经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下建设项目的使用权人；（四）除依法应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让供地外，其他土地可以协议方式出让。”

      三是明确了地下建设用地使用权土地出让金缴纳的标准。在地下空间开发利用初期，为了鼓励社会投资开发利用地下空间，有必要对其给予一定的土地供应优惠政策，不宜完全按照地上建设用地使用权的标准收取。《规定》明确，以协议方式出让的地下建设用地使用权，其地下建设用地土地出让价款，按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价标准的30%收取。同时考虑到地下空间需求市场的变化性，在明确了下限的基础上，专门规定地下建设用地土地出让价款或者供地起始价的具体标准，由市土地行政主管部门根据本《规定》和实际情况制订，报市人民政府批准后实施。

      四是明确了地下建设用地使用权使用年限。独立地下空间项目的地下建设用地使用权的最高出让年限，应当按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定。连建地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的，其土地使用权年限一致；地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的，其土地使用权年限起算年限与地表建设用地使用权年限起算年限一致，并按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定土地使用权年限，但不超过其地表建设用地使用权的最高年限。

      五是对地下建设用地使用权人转让、抵押等行为根据上位法的有关规定予以了规范。

      五、《规定》从哪些方面对地下空间工程建设管理进行了规范？

      为了保证地下空间工程建设有序进行，确保工程施工安全，《规定》要求，地下空间开发利用项目的建设按照现行法律、法规的规定进行管理。地下空间开发利用项目设计应当满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应当与地面建设相协调。地下空间开发利用项目建设涉及地下连通工程的，先建单位应当按照专业规范预留地下连通工程的接口，后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。地下空间开发利用项目的建设单位应当委托具有相应资质的设计单位对地下空间开发利用项目所涉及的基坑工程进行专项设计，开挖深度超过5米或者深度虽未超过5米、但岩土工程条件和周边环境较复杂的基坑工程实行设计、施工方案论证制度。施工单位应当依据设计文件和要求，结合工程实际编制施工方案，对基坑周边环境应有保护措施。涉及疏干排水或者施工降水的，应当向水行政主管部门办理取水许可手续。

      六、《规定》对地下空间土地登记管理提出了怎样的管理方式？

      目前土地管理，主要是对土地的“长”与“宽”的二维空间管理，无法解决同一宗土地上存在立体空间地上和地下、或地下不同层次的建设和土地权属问题。本《规定》中提出了三维空间管理办法。首先规划部门在核发规划条件以及规划许可时应当明确建筑规模、建筑物水平投影坐标、竖向高程等。地下空间建（构）筑物经登记确认权属后，方可进行转让。地下建设用地使用权初始登记时，应当以宗地为基本单位，按照权属范围进行土地登记。地下建设用地使用权及地下空间的房产权利登记应当在登记簿及权利证书中注明“地下”。除开发建设项目按照规划配套建设的地下停车库（位）外，其他地下空间建（构）筑物不得分割销售。

      七、《规定》从哪些方面加强了对地下空间开发利用的使用管理？

      一是规定了因公共利益需要，政府可以依法征收、征用地下空间，地下空间权利人应当积极配合，地下建设用地使用权人应当为城市基础设施和公共服务设施建设提供便利。平战结合的地下空间开发利用项目平时使用时应当符合人民防空工程管理的有关规定，战备需要时应当无条件服从统一调度，任何单位和个人不得阻挠和干涉，其具体办法由市民防行政主管部门制定。

      二是规定了地下空间物业设施的所有人、使用人对地下空间具有维护和使用义务，应当对地下空间物业和设施进行日常维护管理和设施维修、更新，建立健全维护管理制度和工程维修档案，并按照规定用途进行使用。

      三是规定了地下空间设施的安全使用，确保安全设施、设备正常使用。同时，地下空间物业设施的所有人、使用人应当制定应急预案并组织演练，防范突发事件的发生，及时向有关部门报告突发事件信息。

      2013年5月27日

      《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》（以下简称《规定》）已于2013年4月22日市人民政府第46次常务会议审议通过，以市政府令第237号颁布，自2013年7月1日起施行。《规定》的出台，首次通过法规形式明确了开发地下空间可取得地下建设用地使用权和房产权，将对我市规范并鼓励地下空间开发提供积极的法制保障。